臨汾市關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量工作進展情況和面臨的困難問題

   一、當前臨汾市養(yǎng)老服務市場基本情況

   （一）人口老齡化程度較深

   按照聯(lián)合國標準，一個地區(qū)60歲以上老人達到總?cè)丝诘?0%，該地區(qū)即視為進入老齡化社會。目前，臨汾全市60歲以上的戶籍老年人口有58.9萬人，約占全市人口的13.47%，而實際居住老年人口約為63萬人左右，人口老齡化程度較深。

   （二）養(yǎng)老服務市場發(fā)展不足

   全市現(xiàn)有備案的各類養(yǎng)老機構(gòu)97家，床位8065張（其中已投入運營6465張，在建的1600張），占老年總?cè)丝诘?.34%，入住老人2270人，工作人員405人。其中，縣級福利服務中心13家，已投入使用7家，建成未使用4家（缺配套），正在建設2家，設計床位2129張，入住老人144人，已有工作人員111人；民辦養(yǎng)老機構(gòu)39家，床位3536張，入住老人1388人，工作人員173人；農(nóng)村敬老院45家（其中縣辦11所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦32所、民辦2所），床位數(shù)2400張，入住老人738人，工作人員121人。同時，臨汾市福利院養(yǎng)老樓項目和襄汾縣城市老年人日間照料中心項目正在建設。另外，還有一些零散的、沒有到民政部門辦理手續(xù)和備案的小型或家庭式養(yǎng)老院。

   二、臨汾市全面放開養(yǎng)老服務市場、提升養(yǎng)老服務質(zhì)量工作進展情況

   全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量工作開展以來，臨汾市按照中央、省有關(guān)要求，積極行動，主要開展了以下工作：

   （一）下放審批權(quán)限

   出臺了《臨汾市民政局關(guān)于落實<養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法>有關(guān)事項的通知》（臨市民函〔2014〕1號），將養(yǎng)老機構(gòu)設立審批由市級以上民政部門審批下放至縣及不設區(qū)的市進行審批。

   （二）落實后置審批制度

   積極落實將養(yǎng)老機構(gòu)設立審批由前置審批改為后置審批，并組織全市17個縣市區(qū)民政部門負責養(yǎng)老機構(gòu)管理審批的業(yè)務骨干參加了由省民政廳組織的《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》培訓會，明確了新的審批制度的流程和要求。

   （三）制定扶持政策

   先后印發(fā)了臨汾市人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》《關(guān)于做好民辦養(yǎng)老機構(gòu)開辦補助和運營補貼工作的通知》《關(guān)于印發(fā)<臨汾市扶持民辦養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展財政貼息實施辦法>（暫行）的通知》《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的實施方案》《關(guān)于建立完善全市經(jīng)濟困難的高齡與失能老年人及百歲以上老年人補貼制度的通知》等多項放開養(yǎng)老服務市場、扶持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)性指導文件，并督促落實。

   （四）細化服務程序和標準

   一是出臺了相關(guān)文件。包括《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動的實施方案》《關(guān)于成立養(yǎng)老院服務質(zhì)量建設專項行動領導小組的通知》《關(guān)于開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量大檢查大整治的行動方案》等。

   二是舉辦了兩次培訓。4月27日，開展了提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量培訓，對今年提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量專項行動進行了動員、部署，對照影響?zhàn)B老院服務質(zhì)量的運營管理、生活服務、 醫(yī)療健康服務、社會工作服務、安全管理等5個方面，明確了開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量大檢查、大整治；加快養(yǎng)老院服務質(zhì)量標準化和認證建設；促進醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合；加強養(yǎng)老院安全管理；提高養(yǎng)老院管理服務人員素質(zhì)能力；建立全國養(yǎng)老院業(yè)務管理系統(tǒng)；組織開展養(yǎng)老院服務質(zhì)量萬里行活動；開展“敬老文明號”創(chuàng)建活動；加強養(yǎng)老院服務質(zhì)量監(jiān)督等9項具體內(nèi)容。9月19日，又開展了提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量交叉檢查培訓，針對115項內(nèi)容的檢查程序、檢查標準、注意事項等進行了培訓。

   三是組織了一次大規(guī)模的交叉檢查。對17個縣市區(qū)正在運營的84家養(yǎng)老機構(gòu)進行了檢查。通過檢查，推動各養(yǎng)老機構(gòu)完善機構(gòu)規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理，提升服務水平。針對各縣市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在的共性問題和個別存在的尖銳問題，統(tǒng)一下達整改通報和整改通知書，明確整改問題和整改時限，督促整改。針對養(yǎng)老機構(gòu)消防設施差的問題，將利用市本級福彩公益金為全市公辦、民辦養(yǎng)老機構(gòu)安裝獨立感煙報警器。

   （五）啟用養(yǎng)老業(yè)務系統(tǒng)

   按照民政部下發(fā)的《關(guān)于應用全國養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務管理系統(tǒng)加強養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展監(jiān)測的通知》（民函〔2017〕56號）要求，我市正式啟用全國養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務管理系統(tǒng)，目前已完成全市養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)據(jù)信息的采集錄入，并嚴格審核，及時上報。

   （六）加強養(yǎng)老護理員隊伍和志愿者隊伍建設

   一是加強養(yǎng)老護理員隊伍建設。結(jié)合精準扶貧，依托民政部培訓機構(gòu)和臨汾市專業(yè)培訓機構(gòu)，先后開展了9期267名養(yǎng)老護理人員培訓，建立以職業(yè)技能教育為主，專業(yè)教育為輔，崗位培訓和普及輔導相結(jié)合的養(yǎng)老護理人員教育培訓體系，全面提高公眾的養(yǎng)老護理知識技能水平。

   二是加強養(yǎng)老護理志愿者隊伍建設。引導建立各類志愿服務組織，鼓勵機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體的黨團員、熱心公益事業(yè)人士及各類社會組織參與養(yǎng)老服務，為老人提供助醫(yī)助行、康復保健、心理慰藉、法律援助等各類服務。

   三、提升養(yǎng)老服務質(zhì)量面臨的困難問題

   （一）養(yǎng)老服務供給結(jié)構(gòu)不合理

   表現(xiàn)為機構(gòu)養(yǎng)老從數(shù)據(jù)上看供不應求，但實際資源利用率不高。一方面，全市現(xiàn)有備案的各類養(yǎng)老機構(gòu)共有床位8065張，僅占老年總?cè)丝诘?.34%，按照山西省人民政府《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》中要求的“到2020年每千名老人擁有床位35張的標準”測算，全市老年人共需養(yǎng)老床位21000張，床位缺口達近13000張，遠遠不能適應機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展需要。另一方面，雖然缺口很大，但養(yǎng)老機構(gòu)并不都滿座，目前臨汾市在機構(gòu)里養(yǎng)老的老年人僅占老年群體的0.38%左右，有一些養(yǎng)老機構(gòu)只是達到入住率的五六成，有的才二三成。

   究其原因，一方面是在觀念上，老年人自我消費意愿不足，對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式抱有偏愛，對養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量存在擔心。另一方面是在需求匹配上，健康老人多數(shù)希望居家養(yǎng)老，而失能或半失能老人，特別是有精神疾病、癌癥晚期、臨終窘境的老人，希望在醫(yī)療型的養(yǎng)老機構(gòu)，通過舒緩治療或姑息治療等方法，緩解疼痛、保護功能，提高生存質(zhì)量，得到醫(yī)療、康復、護理一體化全方位的服務。但目前我市大部分養(yǎng)老機構(gòu)提供的服務偏重于生活護理、家庭服務，缺乏醫(yī)療康復和精神慰藉服務，護理型養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)不足養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)的5%，遠不能滿足需要提供全方位服務的老人們的需要。

   （二）居家養(yǎng)老服務基礎作用未能發(fā)揮

   居家養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系中應處于基礎地位，但在我市尚處于探索階段。

   一是居家養(yǎng)老服務缺乏基礎設施。由于居家養(yǎng)老服務場所以往沒有列入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃，多數(shù)社區(qū)（村居）缺乏居家養(yǎng)老服務場所、老人活動設施等硬件設施，住宅設計和社區(qū)服務網(wǎng)絡布局遠不能滿足居家養(yǎng)老服務的需求。特別是在農(nóng)村，人口居住分散，服務半徑較大，單位服務成本較高，養(yǎng)老資源難以整合。

   二是缺乏長效的經(jīng)費保障機制。居家養(yǎng)老是一項長效工程，具有長期性、連續(xù)性，需要政府長效資金保障，但目前我市尚未出臺專項經(jīng)費保障政策，服務經(jīng)費沒有著落。農(nóng)村日間照料中心建設項目政策，只惠及千人以上且村委會有建設意向的行政村，且每個日間照料中心的運營費用每年只有2萬元，多數(shù)村委會因集體經(jīng)濟困乏無法提供財力支持，運營困難。

   三是居家養(yǎng)老服務氛圍不濃。一些居民對居家養(yǎng)老社會化服務情況知曉度不高，居家養(yǎng)老社會化氛圍還不夠濃厚。另外，部分老年人接受居家養(yǎng)老服務缺少財力支撐，參與居家養(yǎng)老服務的積極性不高。

   四是服務需求底數(shù)不清。多數(shù)社區(qū)沒有對居家養(yǎng)老服務需求做過詳盡的調(diào)查，服務缺乏針對性。

   （三）農(nóng)村養(yǎng)老院建設和運行困難突出

   我市老齡人口中，一半以上在農(nóng)村，其中獨居老人比例高達40%左右。農(nóng)村高齡老人、失能老人、殘疾老人、空巢老人、獨居老人數(shù)量巨大，他們的照料護理問題越來越突出，但農(nóng)村公共服務體系建設長期處于停滯狀態(tài)。

   一是機構(gòu)體制不順。目前，各縣市區(qū)的事業(yè)機構(gòu)編制已定死，除在機構(gòu)改革前已進行事業(yè)機構(gòu)登記的公辦敬老院外，新建公辦敬老院無法進行登記。因此，各縣市區(qū)除縣辦敬老院有編制、人員和辦公經(jīng)費外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基本沒有編制和經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員兼任或兼管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的機構(gòu)性質(zhì)和人員編制不明確，管理體制不健全，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的發(fā)展。

   二是經(jīng)費保障不足。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，敬老院的運行由各縣市區(qū)財政負責保障。我市17個縣市區(qū)中就有10個貧困縣，地方財政十分緊張，工作人員工資和辦公經(jīng)費大部分都落實不了，經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚能勉強維持，經(jīng)濟條件較差的敬老院運轉(zhuǎn)十分困難，難以滿足入住者生活起居、醫(yī)療護理需求，更難以達到國家民政部關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)要由單純供養(yǎng)型向收養(yǎng)、治療、康復、教育、娛樂相結(jié)合方向發(fā)展的功能定位。

   三是服務水平不高。目前，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院院長多由民政助理員兼任，服務人員多是聘用當?shù)啬挲g較大、文化程度偏低的農(nóng)民工，基本達不到規(guī)范運行。敬老院管理體制不規(guī)范，服務人員素質(zhì)參差不齊，大多存在“做一天和尚撞一天鐘”“只要不出事就行”的消極思想，工作積極性不高，直接影響敬老院的服務水平。

   （四）民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展動力不足

   一是扶持優(yōu)惠政策力度有待加大。在土地方面，在土地價格高漲的背景下，民辦養(yǎng)老機構(gòu)用地實行劃撥難以實現(xiàn)，優(yōu)先供地難度較大。在運營經(jīng)費方面，全市養(yǎng)老機構(gòu)普遍面臨收費標準低、運營成本高等諸多不利因素，收支盈余的僅能占到五分之一，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困難。以堯都區(qū)中心敬老院為例，僅員工工資一項，一年就需支付100多萬元。而收費標準普遍不高，一個自理老人月收費1080元、半失能老人1600元、失能老人2500元（均含服務費、餐費、住宿費、護理費等）。襄汾縣陶寺敬老院是全國模范敬老院，月收費也是500元—800元不等，一年毛收入不到40萬，人員工資就需要15萬左右，還不算住院老人的伙食支出、電費、水費、取暖、維修等費用。

   二是機構(gòu)運營陷入“困”循環(huán)。雖然各級均出臺了有關(guān)做好民辦養(yǎng)老機構(gòu)開辦補助和運營補貼的政策，但有相當數(shù)量的民辦機構(gòu)由于消防、房屋安全等方面達不到要求條件而無法享受補助和補貼。反過來，由于資金緊張，公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)基礎條件都比較落后。全市功能齊全、設施配套、檔次較高的新建養(yǎng)老機構(gòu)較少。大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)是一些閑置的自建房和租用房，活動場所小，缺乏必備的醫(yī)療護理和文化娛樂設施，能辦到消防手續(xù)和房屋安全驗收手續(xù)的少之又少，需整改的又沒有渠道籌錢。

   三是非規(guī)范發(fā)展問題不容忽視。隨著老齡化程度的加深，我市各類的養(yǎng)老機構(gòu)應運而生，形式多樣、規(guī)模、檔次不一。一些機構(gòu)的房屋質(zhì)量缺乏政府部門認定的安全鑒定書及消防許可證；一些機構(gòu)規(guī)模小，設施簡陋，甚至存在著嚴重安全隱患；有養(yǎng)老院為防止失智老人外出，在院子的鐵門上加鎖，一旦發(fā)生意外，房里的老人不能進行及時疏散。這些機構(gòu)也往往不去民政部門登記，甚至“藏貓貓”，千方百計不想讓民政、消防等部門知道他們的存在。而作為主管部門的民政部門，對上述機構(gòu)強制執(zhí)法沒有法理依據(jù)、缺少執(zhí)法隊伍，只能通過督促整改、曝光、勸退入住老人等手段執(zhí)行，往往是事倍功半，甚至毫無成效。

   （五）養(yǎng)老服務人才嚴重不足

   一是專業(yè)人才隊伍嚴重缺乏。預計到2020年，我市60歲以上老年人口達到72萬，約占總?cè)丝诘?6%，其中需要長期照料和護理的老年人將占到老年人總數(shù)的19%，近14萬人。按每千名老人35張床位的標準，需要2.52萬張床位，按平均入住率70%（城市80%，農(nóng)村60%）計算，全市入住養(yǎng)老機構(gòu)為1.8萬人，按民政部護理員與入住老人比例要求約需要護理人員1.3萬人左右。但目前全市僅有護理員不足500人，90%養(yǎng)老機構(gòu)存在著護理員短缺現(xiàn)象，其中，占全市31.7%床位數(shù)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)護理員是五、六十歲的下崗女工或農(nóng)村婦女，大多數(shù)沒有參加過系統(tǒng)的技能培訓，文化程度低、流動性大，急需大批的年輕專業(yè)人才投入到養(yǎng)老服務業(yè)建設中來。

   二是管理人員年齡偏大，綜合素質(zhì)較低�，F(xiàn)有管理人員有的是下崗職工，有的是改行轉(zhuǎn)業(yè)的，普遍存在整體年齡偏大、專業(yè)知識儲備不足、不易接受最新護理理念、護理技能不夠過硬等問題。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，普遍缺乏專業(yè)管理人員，院長多以快退休的原當?shù)剜l(xiāng)村干部或民政助理員兼任，護理人員以臨時招聘為主，未經(jīng)過專業(yè)培訓，普遍是邊做邊學。

   三是志愿者服務隊伍總量不足，作用較小。志愿者隊伍作為養(yǎng)老服務員的重要補充力量，其作用尤為重要。但就目前情況看，我市還沒有健全完善志愿者激勵和培訓機制，志愿者在養(yǎng)老服務中發(fā)揮的作用還比較小。一是總量不足，真正參與到居家養(yǎng)老服務中的志愿者遠不能填補缺口。二是質(zhì)量不高，從事養(yǎng)老服務的志愿者多為離退休老人，青壯年較少。三是專業(yè)性較差，由于缺乏專業(yè)化的培訓，因此志愿者提供的服務不能滿足養(yǎng)老服務的要求。（市民政局、市政府辦公廳研究室王雅嫻）